La discussione sulla separazione delle carriere tra Pubblico Ministero e Giudici è oggetto del referendum di marzo 2026. Qui viene ripercorsa la storia della figura del PM in Italia dall’Unità a oggi, evidenziando le riforme politiche e costituzionali che hanno posto le premesse della questione del quesito referendario. Nel contempo, viene messo in rilievo che sarebbe auspicabile una riforma costituzionale dell’«intero sistema di pesi e contrappesi tra i poteri dello Stato, ridefinendone i rapporti in modo chiaro e sostenibile». Guido Brambilla è un ex magistrato della Corte d’Appello di Milano e presidente dell’Associazione “Giustizia e Persona odv”. Per Ares ha pubblicato insieme ad Alberto Frigerio Giustizia riparativa (2024, pp. 232, € 16).

Il dibattito pubblico italiano è nuovamente attraversato da una questione annosa e complessa: la separazione delle carriere tra magistratura inquirente (il Pubblico Ministero) e magistratura giudicante (il Giudice). La sua centralità è oggi amplificata dall’imminenza di un quesito referendario che mira a formalizzare questa distinzione. Sebbene la discussione si concentri prevalentemente sulla coerenza funzionale di tale separazione, la tesi qui sostenuta è che il problema debba essere affrontato nel contesto istituzionale e politico che ha attraversato la storia repubblicana. La questione della separazione delle carriere, infatti, si colloca inevitabilmente all’interno del sempre delicato equilibrio tra i poteri dello Stato.

Il sistema giudiziario italiano deriva dal modello francese formatosi alla fine del Settecento sotto la spinta dell’Illuminismo. Inizialmente, nell’ancien règime, il PM era un funzionario regio incaricato di sollecitare la punizione dei rei e curare gli affari del sovrano. Con la Rivoluzione francese e l’epoca napoleonica, l’istituto divenne un rappresentante della sovranità della comunità statale presso i giudici, ma rimaneva un “agente del potere esecutivo” sotto la direzione del ministro della Giustizia.

Il nesso PM-Esecutivo in Italia e la sua riforma nell’Assemblea Costituente

In Italia, dall’Unità alla caduta del fascismo, il PM fu previsto come il rappresentante del potere esecutivo presso l’autorità giudiziaria (Legge Cortese 1865). I magistrati del PM non godevano della garanzia dell’inamovibilità e il ministro della Giustizia poteva, almeno all’inizio, sindacarne l’operato, vietando o ordinando l’esercizio dell’azione penale. Durante il periodo fascista, questa subordinazione fu accentuata: il PM era considerato uno strumento di controllo sociale diretto dal ministro, con il potere di archiviare denunce senza alcun sindacato del giudice.

Prima dell’avvento della Costituzione repubblicana, il ruolo del PM, quindi, era inequivocabilmente legato al potere esecutivo. Egli era un funzionario alle dirette dipendenze del Governo, tanto da essere definito “procuratore del Re”. Sottoposto al potere gerarchico e disciplinare del ministro di Grazia e Giustizia, riceveva da questi ordini e direttive, agendo di fatto come il braccio operativo del potere politico nell’amministrazione della giustizia penale.

Questa subordinazione si rivelò un pericolo concreto durante il regime fascista, quando il PM divenne un potenziale strumento di repressione dell’opposizione politica, facilmente orientabile dalle volontà del Governo. L’esperienza storica ha quindi lasciato una profonda cicatrice nella coscienza democratica del Paese, generando una forte diffidenza verso qualsiasi forma di controllo politico sulla pubblica accusa.

Dopo la caduta del fascismo, il Decreto Togliatti del 1946 iniziò a recidere il legame di dipendenza gerarchica, sostituendo la “direzione” del ministro con una più tenue “vigilanza”. Ma il dibattito in Assemblea Costituente vide scontrarsi due visioni diametralmente opposte:

• il progetto di Giovanni Leone: considerava il PM ontologicamente un rappresentante dell’Esecutivo presso i giudici. Proponeva che i magistrati requirenti fossero organizzati gerarchicamente sotto il ministro della Giustizia, senza inamovibilità, fungendo da organo di collegamento tra i poteri.
• Il progetto di Pietro Calamandrei: sosteneva che per garantire la legalità e l’uguaglianza dei cittadini, anche il PM dovesse essere un “organo giudiziario vero e proprio”, dotato di assoluta indipendenza e inamovibilità, sottratto a ogni subordinazione gerarchica ministeriale.

La soluzione finale accolse la tesi di Calamandrei: il PM fu inserito nell’ordine giudiziario, definito come autonomo e indipendente da ogni altro potere (art. 104 Cost.) e governato esclusivamente dal Consiglio Superiore della Magistratura (Csm).

L’Assemblea Costituente, come abbiamo visto, si trovò di fronte a un dilemma complesso. Da un lato, vi era l’imperativo di scongiurare una nuova sottomissione del PM all’Esecutivo per proteggere le libertà fondamentali. Dall’altro, emergeva il timore di creare una magistratura requirente eccessivamente autonoma, che potesse trasformarsi in un incontrollabile “contro-potere” dello Stato.

La soluzione fu un compromesso di alta ingegneria istituzionale: il Pubblico Ministero venne inserito all’interno dell’ordine giudiziario, garantendogli la stessa autonomia e indipendenza dei giudici. Tuttavia, il suo ruolo funzionale, all’interno di un sistema processuale ancora fondamentalmente inquisitorio e basato sul codice del 1930, era profondamente diverso da quello odierno. In questo modello, il PM svolgeva un’attività prevalentemente di “istruttoria sommaria”, peraltro circoscritta ai casi di evidente colpevolezza (come la confessione o l’evidenza della prova). La figura centrale del processo per i casi più complessi era invece il giudice istruttore: un organo terzo e neutrale che conduceva l’“istruttoria formale”, raccogliendo le prove a carico e a discarico. A garanzia dell’imputato, quest’ultimo poteva sempre richiedere che il proprio caso fosse sottratto al PM e affidato alla valutazione imparziale del giudice istruttore. Quindi sebbene reso autonomo, il PM non era un investigatore (ricerca delle fonti di prova), ma sostanzialmente un istruttore (valutazione della prove, anche in favore dell’imputato), con poteri peraltro limitati, seppur organo che, in ogni caso, sosteneva poi l’accusa in giudizio.

Il ruolo del PM si fondava, quindi, su concetti chiave che ne garantivano la natura di “organo di giustizia”:

• obbligatorietà dell’azione penale (art. 112 Cost.): è considerata la “pietra angolare” del sistema democratico. Serve a garantire l’uguaglianza dei cittadini di fronte alla legge penale ed esclude che il PM possa agire (o non agire) per motivi di opportunità politica;
• soggezione soltanto alla legge: sebbene l’art. 101 Cost., II comma, si riferisca formalmente ai “giudici”, la dottrina e la giurisprudenza costituzionale estendono il principio al PM, poiché l’obbligatorietà dell’azione penale lo rende un esecutore imparziale della volontà legislativa;
• natura “istruttoria” e non “investigativa” (quest’ultima appartenente solo alle forze dell’ordine) della propria attività;
• inamovibilità e carriera unica: i magistrati del PM godono delle stesse garanzie dei giudici (art. 107 Cost.). In Italia esiste storicamente una “bipartizione funzionale”: giudici e PM appartengono allo stesso corpo e possono passare da una funzione all’altra, pur con le limitazioni introdotte dalle riforme recenti.

Conseguenze del nuovo Codice penale del 1989

Questo equilibrio, seppur imperfetto, fu completamente stravolto dalla riforma epocale del 1989, che ha ridefinito la natura stessa del processo penale.

La riforma del Codice di procedura penale, varata nel 1989 su impulso del giurista Giuliano Vassalli, rappresenta una cesura radicale con il passato e la causa tecnica diretta dell’odierno dibattito. Importando in Italia un modello processuale di tipo accusatorio, ispirato ai sistemi anglosassoni, la riforma ha trasformato irreversibilmente la fisionomia e il ruolo del Pubblico Ministero.

Il nuovo codice ha introdotto cambiamenti fondamentali:

• abolizione del giudice istruttore: la figura neutrale che garantiva l’equilibrio della fase istruttoria è stata eliminata;
• trasformazione del PM, che ha perso ogni carattere istruttorio per diventare un organo investigativo a tutti gli effetti. Oggi è lui a condurre le indagini preliminari e a dirigere la polizia giudiziaria. Mentre col vecchio codice, il PM (organo istruttore) poteva emettere direttamente provvedimenti limitativi della sfera di libertà individuale del cittadino (ordini di cattura, ordini di sequestro e perquisizione), ora non può più farlo: deve chiedere tali provvedimenti a un organo che ha, sia pur in modo meno ampio del vecchio giudice istruttore, indubbia natura giurisdizionale, il Giudice per le indagini preliminari (il Gip).

Questa mutazione ha creato, tuttavia, una significativa sovrapposizione funzionale tra l’attività del PM, organo ancora appartenente all’ordine giudiziario autonomo, e quella degli organi di polizia, che dipendono invece dal potere esecutivo.

Tra il 1992 e il 1995, la Corte Costituzionale intervenne con diverse sentenze che dichiararono incostituzionali alcune norme del nuovo codice, reintroducendo principi di stampo inquisitorio. In particolare, la Corte permetteva che alcune dichiarazioni raccolte unilateralmente dal Pubblico Ministero o dalla Polizia giudiziaria senza contraddittorio potessero valere come prova, minando la logica stessa del nuovo processo.

Questi tentativi, seppur circoscritti, di un ritorno a logiche più tipiche di un sistema inquisitorio, determinarono non poche aporie e difficoltà teoriche e pratiche. E a ciò cercò di porre rimedio la politica attraverso il ricorso a commissioni parlamentari ad hoc:

• la commissione De Mita-Iotti (1992-1994): istituita nell’XI legislatura, affrontò il tema delle riforme istituzionali. Anche se i suoi lavori si interruppero con la fine anticipata della legislatura, essa pose le basi per la discussione sulle garanzie costituzionali. È stata una commissione parlamentare bicamerale, nata in un momento di particolare crisi politica (Tangentopoli), con l’obiettivo di studiare e proporre riforme istituzionali per ridare dignità al Parlamento, ma si concentrò principalmente sulla procedura d’inchiesta parlamentare (art. 82 Cost.), prevedendo che fosse avviata su richiesta di un quinto dei componenti di ciascuna Camera, e non solo su richiesta di un terzo, come stabilito dalla Costituzione;
• la Commissione D’Alema (1997): istituita nella XIII legislatura con l’obiettivo di una riforma organica della Costituzione, lavorò intensamente su molti temi, inclusa la giustizia. Il progetto complessivo della “Bicamerale D’Alema” ha elaborato proposte di revisione del Titolo IV della Costituzione, con particolare attenzione al sistema delle garanzie:

– separazione delle carriere: tra le tematiche affrontate, seppur in un contesto di dibattito complesso e talvolta controverso, vi era l’ipotesi di separare le carriere dei magistrati requirenti (pubblici ministeri) da quelli giudicanti;

– modifica del Csm: si discuteva di una sua possibile ristrutturazione, anche attraverso la separazione dei consigli o una rimodulazione della sua composizione, nell’ottica di una maggiore efficienza e, talvolta, di una riduzione dell’influenza politica;

– revisione delle competenze del PM: la commissione cercava un nuovo equilibrio per questa figura, bilanciando la sua indipendenza con l’esigenza di accountability.

Tale progetto, per ragioni politiche, si interruppe nel 1998, ma evidenziò come, ormai da quasi un ventennio, il problema ora posto all’attenzione dei cittadini fosse già sentito e discusso dalle principali forze politiche. E non restò senza frutti.

La riforma costituzionale del 1999

La cosiddetta Riforma del “giusto processo” (Legge costituzionale n. 2 del 1999), infatti, viene descritta come una riforma bipartisan, approvata uncidi anni dopo l’entrata in vigore del Codice Vassalli e ventisei anni prima del dibattito attuale sulla separazione delle carriere.

Essa ha rappresentato una risposta diretta del Parlamento per “blindare” i princìpi del sistema accusatorio contro le interpretazioni della Corte Costituzionale. La riforma ha infatti inserito in Costituzione una nuova, importante, norma, l’art. 111, con la quale furono introdotti i seguenti princìpi:

• il contraddittorio: stabilendo che il processo penale è regolato dal principio del contraddittorio nella formazione della prova;
• la terzietà del giudice: rafforzando l’imparzialità e la posizione super partes del giudicante;
• la parità delle armi: garantendo che accusa e difesa abbiano uguali poteri davanti al giudice.

In sintesi, l’articolo 111 non fu il prodotto di una singola “commissione sul processo”, ma l’esito finale (e riuscito) di un lungo dibattito sulle garanzie processuali avviato all’interno delle grandi commissioni bicamerali (De Mita-Iotti e D’Alema) e conclusosi con una convergenza politica trasversale per salvare l’impianto accusatorio del processo penale.

Il nuovo codice del 1989, quindi, anche a livello di princìpi costituzionali, non configura più il PM come un organo giudiziario al di sopra delle parti, ma come una parte processuale che si contrappone alla difesa. Il processo si svolge davanti a un giudice terzo e imparziale, in una logica di parità delle armi. Questa trasformazione è visibile anche simbolicamente nella disposizione fisica delle aule di tribunale: il PM non siede più accanto al giudice, ma su un banco distinto, in posizione parallela a quella del difensore.

Separazione delle carriere: pro e contro

La trasformazione del PM in una parte investigativa ha naturalmente alimentato due visioni contrapposte sul suo corretto inquadramento istituzionale, dando vita all’acceso dibattito sulla separazione delle carriere.

L’argomentazione tecnica a favore della separazione, alla quale aderisco, sia pure con qualche perplessità, per via delle ragioni di coordinamento istituzionale di cui sto trattando, si fonda su una logica stringente e per le argomentazioni già più sopra evidenziate. Se il Pubblico Ministero svolge un’attività investigativa e accusatoria, la sua funzione è intrinsecamente diversa da quella “giurisdizionale”, che consiste nel giudicare in modo terzo e imparziale. Separare le due carriere sarebbe, quindi, un passo coerente con il modello accusatorio del nuovo codice, necessario per garantire una reale parità delle armi tra accusa e difesa e per rafforzare la percezione di terzietà del giudice, che non apparterrebbe più alla stessa “famiglia” professionale di una delle parti in causa. La “natura” propria dell’attività del PM è quella “investigativa”, non è più (se non in limitati casi), prettamente giurisdizionale ed è del tutto equiparabile a quella delle forze di polizia, che, come è noto, fanno parte del circuito della responsabilità politica, dipendendo dal potere esecutivo.

E la principale contro-argomentazione è di natura politica, radicandosi proprio nel timore storico di un ritorno al passato quanto alla subordinazione al potere politico. Nei sistemi anglosassoni, a cui il nostro modello accusatorio si ispira, la pubblica accusa dipende spesso dal potere esecutivo o è soggetta a una qualche forma di responsabilità politica. Il timore, dunque, è che la separazione delle carriere possa essere il primo, decisivo passo per assoggettare il PM al controllo politico, minando quel principio di autonomia e indipendenza faticosamente conquistato con la Costituzione.

I sostenitori della separazione rassicurano che questo rischio è remoto, poiché l’autonomia della magistratura (sia requirente sia giudicante) è protetta da un principio costituzionale (art. 104), modificabile solo attraverso un complesso e aggravato procedimento di revisione. Tuttavia, sebbene questo scontro di visioni appaia centrale, esso rischia di distogliere l’attenzione dalla vera patologia del sistema: la crisi di un altro potere dello Stato.

Il vero problema: la crisi del potere legislativo

Per quanto tecnicamente fondato e politicamente carico, il dibattito sulla separazione delle carriere, così come descritto, distoglie tuttavia un po’ lo sguardo da un problema ulteriore e sottostante: la progressiva perdita di efficacia e centralità del potere legislativo, iniziata a partire dagli anni Settanta.

La debolezza del Parlamento ha radici profonde: la forte conflittualità politica, l’influenza crescente di poteri esterni (sindacati, lobby, gruppi di interesse) e la frammentazione della rappresentanza hanno reso sempre più difficile produrre leggi chiare, generali e astratte. Le norme sono diventate spesso “contrattate”, simili a “statuti di categoria” (come lo Statuto dei lavoratori o la legge sull’equo canone), perdendo il loro carattere generale e astratto e lasciando ampi spazi di incertezza e vere e proprie lacune normative.

In questo vuoto si è inserita la Magistratura, anche con intenti lodevoli, ma dimenticando la natura e i limiti della propria attività, che, a differenza di quella politica, non è libera nei fini e non è soggetta ai normali controlli dell’alternanza politica. Attraverso un’attività interpretativa sempre più svincolata dai rigidi criteri tradizionali e definita “creativa”, i giudici hanno di fatto supplito all’inerzia del legislatore. Sono divenuti così i co-protagonisti di una vera e propria modifica del nostro tessuto sociale, morale, politico ed economico, intervenendo là dove la politica non era in grado o non voleva decidere. E bisogna dire che questa funzione di “supplenza” ha conferito alla Magistratura un potere enorme, di fatto alterando l’equilibrio originariamente disegnato dalla Costituzione.

L’enorme potere accumulato dalla Magistratura, sia requirente sia giudicante, l’ha portata a confliggere inevitabilmente con il potere politico. Fenomeni storici come “Tangentopoli” sono la dimostrazione più evidente di questa frizione. In questo contesto, la richiesta di “separare” e, potenzialmente, controllare il Pubblico Ministero può essere letta non solo come una legittima istanza di riforma, ma anche come una reazione del mondo politico a uno squilibrio di potere che esso stesso ha contribuito a generare con la propria inazione. Il problema, nato nel potere legislativo, si è così trasferito (anche) al potere giudiziario, rendendo la separazione delle carriere un tentativo di curare il sintomo, sicuramente esistente, anziché la malattia.

L’esigenza di una riforma di più ampio respiro

In sintesi, il percorso storico e funzionale del nostro sistema giudiziario rivela una realtà complessa. La trasformazione del Pubblico Ministero, attuata con la riforma del 1989, ha fornito il presupposto tecnico e la cornice logica per il dibattito sulla separazione delle carriere. Tuttavia, la causa profonda della tensione risiede nel delicato rapporto con gli altri poteri costituzionali.

Ne consegue che una vera e duratura riforma della giustizia non può limitarsi a un intervento, per quanto significativo, sull’ordinamento giudiziario. La soluzione dev’essere di più ampio respiro, a livello costituzionale, e deve riconsiderare l’intero sistema di pesi e contrappesi tra i poteri dello Stato, ridefinendone i rapporti in modo chiaro e sostenibile.

Questa riflessione deve necessariamente allargarsi. Il problema dell’espansione del potere giudiziario non riguarda solo il PM, ma anche i giudici e persino la Corte Costituzionale, le cui sentenze – spesso di natura “manipolativa” o “additiva” – si sostituiscono di fatto alla volontà del legislatore. A complicare ulteriormente il quadro si aggiunge il fattore della globalizzazione, che collega la Magistratura italiana a contesti internazionali, rendendo ancor più delicato l’equilibrio tra i poteri nazionali e non più rinviabile una profonda riflessione costituzionale. Ma non è questa la sede per approfondire tale dibattito.