L’articolo 3 della Costituzione definisce gli italiani cittadini, con il richiamo alla cultura liberale; persone, con riferimento a quella cattolica; lavoratori, nel nome di quella socialista. È la felice sintesi dell’impegno al quale i costituenti chiamarono le grandi tradizioni culturali politiche del Paese a concorrere insieme alla ricostruzione democratica.

È la chiave di lettura di questo Quaderno sugli 80 anni del Referendum istituzionale e dell’Assemblea, introdotto da Giuseppe Sangiorgi e affidato ad autori prestigiosi: Ugo De Siervo sul contributo cattolico, Cesare Mirabelli sui principi intoccabili, Andrea Manzella sui rapporti con l’ordinamento europeo, Giovanna Razzano sulle Madri Costituenti; Ugo Finetti sull’articolo 7; Alberto Mattioli sulla partecipazione femminile.

Il Quaderno è a cura di Giuseppe Sangiorgi, giornalista parlamentare, esperienze di lavoro al Popolo, all’Istituto Sturzo, all’Istituto Luce, alla Rai, all’Autorità delle comunicazioni, autore di saggi sulla storia del cattolicesimo politico e dei suoi protagonisti.

Nel suo intervento Ugo De Siervo fa risalire la primogenitura cattolica della Costituente alle Idee ricostruttive della Democrazia cristiana, diffuse l’indomani del 25 luglio 1943: ricostituire lo Stato «con nuove leggi fondamentali». Questa posizione viene mantenuta durante tutta la stagione della Liberazione. Interprete ne è da subito il Popolo clandestino. Il primo numero del 23 ottobre 1943 riporta il deliberato del Cln sulla necessità di «convocare il popolo, al termine delle ostilità, per decidere sulla forma istituzionale dello Stato». Il secondo numero, del 14 novembre, pone il problema della scelta fra Monarchia e Repubblica e del superamento dello Statuto albertino. Era stato un lungimirante don Luigi Sturzo, a sua volta, a sostenere già nel 1926, dal suo esilio londinese, che una volta superato il fascismo l’Italia avrebbe dovuto decidere il suo futuro istituzionale.

Non era affatto pacifico però come questo passaggio dovesse avvenire. Qui si manifesta in tutto il suo rilievo la figura di Alcide De Gasperi, all’interno della nascente Democrazia cristiana e nel rapporto con le altre forze politiche. È De Gasperi a dettare la linea, a partire dai tre articoli che appaiono sul Popolo clandestino tra fine novembre 1943 e gennaio 1944 a firma Demofilo. In particolare quello del 12 dicembre, intitolato “La parola dei democratici cristiani”, è una sorta di riscrittura delle Idee ricostruttive, nella scansione narrativa e nei contenuti. Siamo ancora in monarchia, De Gasperi è prudente nel non volersi inimicare il sentimento monarchico esistente nel Paese, ma su un punto è intransigente: la scelta dovrà spettare al popolo, questa è la vera sovranità da rispettare.

Nella Bari ormai liberata, a gennaio del 1944 si tiene il primo congresso dei partiti antifascisti. Il Popolo clandestino ne discute nell’edizione del 20 febbraio e più ancora in quella del 27 marzo a proposito di una mozione socialista che prefigura una soluzione massimalista: il cambio di fatto dal regime monarchico a quello repubblicano, paventando la messa in stato d’accusa del Re per la sua connivenza con il fascismo. De Gasperi respinge questa prospettiva con una celebre frase rivolta a Pietro Nenni: «La vera rivoluzione è la Costituente» (cfr C. Danè e G. Sangiorgi, Il romanzo del Popolo storia di un giornale pericoloso, Cangemi editore, Roma 2003, e G. Sangiorgi, De Gasperi uno studio, Rubbettino, Soveria Mannelli 2014).

Il “caso don Sturzo”

Anche all’interno della Dc De Gasperi ha problemi, in particolare proprio con il più autorevole dei suoi interlocutori: don Luigi Sturzo. Dagli Stati Uniti, dove si era trasferito dopo Londra, Sturzo si era detto contrario all’idea del referendum istituzionale: temeva che l’elettorato cattolico fosse più incline a conservare la Monarchia, e questo avrebbe vanificato la possibilità di una reale svolta istituzionale del Paese. Nasce in questo senso un vero e proprio “caso don Sturzo”. A settembre del 1945 il fondatore del Partito popolare aveva prenotato la nave per tornare in Italia, aveva con sé anche il “rescritto” necessario per poter celebrare la messa durante la navigazione.

Fra l’8 e il 16 ottobre, però, Sturzo riceve tre perentorie lettere dal delegato apostolico negli Stati Uniti, monsignor Amleto Giovanni Cicognani, il futuro cardinale. La prima volta in modo “confidenziale”, le altre due in modo formale Cicognani, su istruzione della Segreteria di Stato vaticana, impone a Sturzo di rinviare la partenza. Sturzo protesta vivamente, ma obbedisce (la corrispondenza originale fra i due è conservata all’Istituto Sturzo) e farà rientro in Italia solo il 6 settembre 1946, a cose fatte, dopo la celebrazione del referendum. Al tempo stesso, Sturzo sarà poi uno dei più influenti “costituenti ombra”, specie sul tema della nuova articolazione dello Stato fra centro e periferia e sul ruolo delle regioni, munite di potestà legislativa. Meuccio Ruini, nel presentare all’Assemblea il progetto redatto dalla Commissione dei 75 che presiedeva, indicherà nello Stato regionale «l’innovazione più profonda della Costituzione, una innovazione in grado di avere portata decisiva per la storia del Paese» (cfr A. Buratti e M. Fioravanti [a cura di], Costituenti ombra, Carocci, Roma 2011 e E. Cheli, Nata per unire, il Mulino, Bologna 2012).

Tra Regioni e premierato

L’ottava delle Disposizioni transitorie e finali della Carta prescriveva che «le elezioni dei nuovi consigli regionali […] sono indette entro un anno dall’entrata in vigore della Costituzione», e secondo la nona disposizione, la Repubblica avrebbe dovuto adeguare «entro i tre anni successivi le sue leggi alle esigenze delle autonomie locali e alla competenza legislativa attribuita alle Regioni».

Le regioni ordinarie sono poi entrate in vigore nel 1970, e nel 1999-2001 la riforma del Titolo V, ricorda Cesare Mirabelli nel suo intervento, ha cercato in modo controverso di adeguare la Costituzione al quadro politico-istituzionale ormai profondamente mutato del Paese rispetto all’immediato dopoguerra. Il dibattito su questi cambiamenti è rimasto aperto tra regionalismo e spinte verso un diverso federalismo, se ancora nel gennaio 2014 l’Istituto Sturzo organizzava, con Ugo De Siervo e numerosi altri valenti costituzionalisti, un ampio confronto sul tema: “Che fare delle Regioni”?

In questo ottantesimo anniversario della nascita dell’Assemblea costituente si potrebbe aggiungere anche un’altra domanda: che fare del “premierato”? L’attuale maggioranza di governo del Paese ha poggiato il suo programma di trasformazione della “nazione” su tre pilastri: la riforma dell’autonomia differenziata regionale, che è stata approvata nel 2024 ma pochi mesi dopo è stata ridimensionata dalla Corte costituzionale perché non garantiva l’uguaglianza dei cittadini; quella della magistratura, bocciata dal referendum del 22-23 marzo scorso; quella infine dell’elezione diretta del presidente del consiglio, che ha avuto una prima lettura in Senato nel 2024, ma dal 2025 se ne sono quasi perse le tracce alla Camera dei deputati. L’esito del referendum sulla magistratura trascinerà con sé, con tutta probabilità, anche il destino del premierato, che in un contesto di dialogo parlamentare avrebbe potuto avere e potrebbe avere invece un diverso epilogo nel segno di un compimento della Costituzione, non di un suo stravolgimento.

Una questione aperta

C’è infatti una “questione Presidente del Consiglio” rimasta aperta dai tempi della Costituente. La Utet ha realizzato nel 2006 un ampio e documentato Commentario della Costituzione, articolo per articolo, a cura di Raffaele Bifulco, Alfonso Celotto e Marco Olivetti. Alla voce articolo 95 è ampiamente descritto il confronto che ci fu tra i fautori di una responsabilità collegiale nella direzione del governo e chi premeva invece per una configurazione di preminenza del premier. Il risultato fu una formulazione di compromesso, accompagnata dall’approvazione dell’ordine del giorno Perassi, il giurista Tommaso Perassi, indipendente di orientamento liberale, uno dei costituenti che più attivamente avevano partecipato alla elaborazione del testo dell’articolo 95:

L’Assemblea costituente [recita l’o.d.g.] esaminate le proposte concernenti l’organizzazione costituzionale dello Stato, ritenuto che né il tipo di governo presidenziale né quello del governo direttoriale rispondono alle condizioni della società italiana, si pronuncia per l’adozione del sistema parlamentare, da disciplinarsi tuttavia con dispositivi costituzionali idonei a tutelare le esigenze di stabilità dell’azione di governo ed evitare le degenerazioni del parlamentarismo.

Ma che cosa dice l’articolo 95? La sua formulazione ha un primo comma del tutto singolare, che fa fare un balzo indietro di oltre un secolo e mezzo, perché per raccontare questa storia è necessario ripartire dallo Statuto albertino del 1848, rimasto in vigore esattamente per un secolo. All’articolo 65 dello Statuto era il re a governare direttamente attraverso i suoi ministri. Le due figure del Consiglio dei ministri e del suo presidente vengono inserite solo in un successivo regio decreto del 16 marzo 1848. Un ulteriore decreto del 26 dicembre 1850, distingue le attribuzioni dei ministri da quelle della presidenza del consiglio. Finalmente, è il regio decreto del 28 marzo 1852, n. 317, del secondo governo Ricasoli, a definire così le funzioni del presidente del Consiglio: «Mantiene l’uniformità nell’indirizzo politico e amministrativo di tutti i ministri» (cfr A. Manzella, Passaggi Costituzionali, il Mulino, Bologna 2023).

Che cosa dice l’attuale articolo 95 della Costituzione? Che il presidente del consiglio «mantiene l’unità di indirizzo politico e amministrativo, promuovendo e coordinando l’attività dei ministri». Da oltre 170 anni dunque la definizione è rimasta la stessa, passando indenne anche attraverso le “leggi fascistissime” del 1925-1926 di Benito Mussolini. Ma nell’articolo 95 c’è una parola in più, annota Andrea Manzella, che fa la differenza: «promuovendo». Questa parola è il gancio per dare finalmente attuazione all’ordine del giorno Perassi. Il progetto di riforma presentato due anni fa dalla maggioranza di governo con l’elezione diretta del premier sconvolge l’attuale assetto costituzionale basato su quattro organi parimenti ordinati: Parlamento, Presidente della Repubblica, Governo, Corte costituzionale, ognuno controllore a sua volta controllato dagli altri. Restando invece nel contesto della Repubblica parlamentare, e non presidenziale, ci sarebbe grande spazio per una riforma concorde, prevedendo per esempio la possibilità di revoca dei ministri, della quale casi di cronaca politica recenti e meno recenti indicano da tempo l’opportunità, se non la necessità.

Bicameralismo: che fare?

Il risultato referendario di marzo scorso ha fatto dire: chissà quanto tempo passerà adesso, prima che qualcuno provi di nuovo a mettere mano alla Costituzione. L’affermazione è sbagliata, se questo dovesse significare la rinuncia a una “manutenzione”, ordinaria e straordinaria della Carta che è invece doverosa.

Un’altra domanda infatti va posta in questo ottantesimo della Costituente, oltre quelle sul regionalismo e sul premierato: che fare del bicameralismo? È ancora “perfetto” l’attuale sistema paritario di formazione delle leggi tra Camera e Senato? L’articolo 70 della Costituzione lo descrive sinteticamente: «La funzione legislativa è esercitata collettivamente dalle due Camere». Ma stiamo assistendo sempre più all’affermarsi di una sorta di monocameralismo di fatto, nell’approvazione di leggi fondamentali come quella del bilancio dello Stato, e con il sistematico ricorso ai voti di fiducia, che finiscono con il mortificare, se non annullare, il ruolo di controllo del Parlamento (cfr E. Cheli, Costituzione e politica, il Mulino, Bologna 2023).

Era il 1990 e Leopoldo Elia – altro cattolico, presidente della Corte costituzionale, divenuto poi senatore della Democrazia cristiana – si esprimeva così su una riforma non del bicameralismo, ma nel bicameralismo: trasformare il bicameralismo da paritario a procedurale, attraverso una minima integrazione dell’articolo 70 e una revisione concorde dei regolamenti di Camera e Senato in modo tale che, con il ricorso al silenzio assenso, su molti provvedimenti il sì di una delle due Camere diventasse definitivo, secondo il principio della “culla”: in quale dei due rami del Parlamento il provvedimento era stato incardinato, per esempio “specializzando” il Senato sulle questioni legate all’articolo 5 della Costituzione, il rapporto fra Stato centrale e Stato locale.

Nuove forme e nuove prassi

Restano attualissime questa materia e questa indicazione di Leopoldo Elia. Darebbero un reale senso alla riduzione del numero dei parlamentari approvata nel 2020: i deputati da 630 a 400 e i senatori da 315 a 200. Come avrebbe senso dare sistematico impulso alla concreta attuazione di tutti quei meccanismi previsti dalla Carta per favorire e incoraggiare la partecipazione popolare alla vita pubblica, oltre la tradizionale formula della rappresentanza. Ci ha appena lasciati Jürgen Habermas, il teorizzatore della “politica deliberativa” da attuarsi con il concorso di una opinione pubblica resa informata e consapevole.

C’è il referendum abrogativo dell’articolo 75, ma c’è l’articolo 46 sulla partecipazione economica – era stato oggetto di scontro fra Sturzo e Giolitti non appena i popolari entrarono in Parlamento nel 1919 –, c’è l’articolo 50 sulle petizioni, l’articolo 71 sulle proposte di legge di iniziativa popolare – di queste forme di partecipazione si era occupato Antonio Rosmini nel suo progetto di Costituzione a metà Ottocento – e poi ancora l’articolo 102 sull’amministrazione della giustizia, le nuove forme partecipative previste dalla riforma del Titolo V. Lo storico inglese Paul Ginsborg sostiene «la necessità di trovare nuove forme e prassi che combinino la democrazia rappresentativa con quella partecipativa, al fine di migliorare la qualità della prima attraverso il contributo della seconda» (P. Ginsborg, La democrazia che non c’è, Einaudi, Torino 2006).

Un classico della narrativa politica del Novecento è il “Discorso delle 27 libertà” tenuto da Guido Gonella al primo congresso nazionale della Democrazia cristiana a Roma, in un non casuale 25 aprile del 1946. C’è un’affinità quasi incredibile fra il testo di Gonella e alcune norme della Costituzione: «A volte», ha rilevato lo storico Giuseppe Ignesti, «talune formulazioni enunciate da Gonella furono riprodotte quasi alla lettera nelle norme della Costituzione». Un funzionario del Senato dell’epoca, il professor Enrico Zampetti, pubblicò un testo parallelo dei due documenti. A commento del suo studio, sottolineò come, «mettendo a confronto i due testi, la relazione Gonella (aprile 1946) e la Costituzione (dicembre 1947) abbiamo modo di rilevare tutta la portata della realizzazione che i democristiani hanno ottenuto in questo anno e mezzo di instancabile attività e di porre in evidenza come la Democrazia cristiana sia stato l’unico partito che si sia presentato alla Costituente con un programma già delineato, i cui capisaldi sono stati tutti incorporati nella Costituzione». Scusate se è poco.